Ali Audit institutları (AAİ) tərəfindən dövlət xərcləmələrinin idarə olunması üzərində kənar nəzarət və maliyyə hesabatlılığına nail olunması bütövlükdə dövlətin möhkəmlənməsi üçün zəruridir. Bu gün bir çox inkişaf etməkdə olan ölkələr dövlət maliyyəsinin mövcud 3 kənar audit sistemindən istifadə edir. Bunları aşağıdakı kimi təsnifatlandırmaq olar:
“Napoleonic” sistemi,
“Westminster” sistemi;
“kollegial şura” (board) sistemi.
“Napoleonic” sistemində ali audit institutu (bu həm də “cour des comptes” adlandırılır, yəni “hesablar məhkəməsi) həm mühakimə, həm də inzibati səlahiyyətə malikdir. Eyni zamanda, o, hakimiyyətin qanunverici və icraedici qanadlarından tam müstəqildir. Bu cür audit institutu ölkənin məhkəmə-hüquq sisteminin ayrılmaz tərkib hissəsidir və bu qurum hökümətin dövlət maliyyəsini necə istifadə etməsini açıq mühakimə edir.
“Cour des comptes” bütün hökümət agentliklərini, nazirlikləri, departamentləri, nazirliklərin nəzdində fəaliyyət göstərən kommersiya və sənaye yönümlü təşkilatları, sosial müdafiə mərkəzlərini təftiş edə bilər. Bu model cənubi Avropa ölkələrində (Fransa, İtaliya, İspaniya, Portuqaliya və s.), Türkiyədə, bəzi Latın Amerikası ölkələrində və frankafon Afrika ölkələrində tətbiq edilir.
“Westminster” sistemi ölkələrində isə (Avstraliya, Kanada, Hindistan, Böyük Britaniya, Karib ölkələri, Pasifik ölkələri və Sub-Saxara ölkələri) baş auditorun ofisi müstəqil qurum olaraq yalnız parlamentə hesabat verir. Peşəkar auditorlardan və texniki ekspertiza mütəxəssislərindən ibarət olan belə ali audit qurumu mütəmadi olaraq hökümətin maliyyə bəyanatları və əməliyyatları barədə parlamentə hesabatlar göndərir. Ancaq bu hesabatlarda “Napoleonic” sisteminə nisbətən xərcləmələrin hüquqi aktlara uyğunluğuna daha az diqqət ayrılır.
Baş auditorun ofisi mühakimə funksiyasına malik deyil, ancaq təsdiqləndiyi halda onun yoxlanışları digər hüquqi instansiyalarda icraata götürülə bilər. Bir sıra Asiya ölkələrində (İndoneziya, Yaponiya, Cənubi Koreya və s.) tətbiq edilən “kollegial şura” (board) sistemində də, ali audit institutu icraedici hakimiyyətdən müstəqildir və parlamentin dövlət maliyyəsi üzərində nəzarətinə kömək edir. Ancaq burada AAİ-lərin strukturu bir qədər fərqlidir. Audit şurası qərarverici audit komissiyasından və icraedici baş icra bürosundan ibarət olur. Audit şurasının prezidenti faktiki olaraq baş auditordur. Şuranın əsas mandatı hökümətin gəlir və xərclərini təhlil etmək, bunun nəticəsində ortaya çıxan tapıntılar barəsində hesabat verməkdir.
Ali Audit orqanının səlahiyyətləri…
AAİ-nin audit səlahiyyətləri və sahələri bir qayda olaraq AAİ-nin əsas audit səlahiyyətləri öz əksini konstitusiyada tapır, texniki detallar isə digər qanunvericilik aktları ilə tənzimlənir. Dövlət büdcəsində əks olunub- olunmamasından asılı olmayaraq dövlətin bütün maliyyə əməliyyatları AAİ-nin audit yoxlamasının obyekti ola bilər. Dövlət büdcəsindən kənar baş verməsi maliyyə əməliyyatının kənar auditdən yayınması üçün əsas ola bilməz. AAİ öz fəaliyyətində mümkün qədər aydın müəyyən edilmiş büdcə təsnifatının və mühasibatlıq sisteminin bərqərar olmasını təşviq etməlidir. AAİ ölkədən kənarda təsis edilmiş dövlət qurumlarının maliyyəsini audit edərkən milli qanunvericiliklə yanaşı beynəlxalq hüquq normalarını da nəzərə almalıdır. Bununla bərabər vergi toplanması prosesinin (individual vergi faylları da daxil olmaqla) qanuniliyini, uyğunluğunu və lazım gələrsə effektivliyini də audit etməli, vergi toplanması hədəflərinə çatılması üçün tövsiyələr verməlidir.
Ali audit qurmunun daha bir fəaliyyət sahəsi hökümətin imzaladığı kontraktlar, həyata keçirdiyi tenderlər və gördüyü ictimai işlərdir. AAİ iri dövlət infrastruktur layihələrini audit edərkən yalnız ödəmələri deyil, tikintinin keyfiyyətini və layihələrin idarə edilməsini də yoxlaya bilər. Dövlətin iştirakçılıq payı olan birgə kommersiya müəssisələri və dövlət büdcəsindən subsidiya alan təşkilatlar da məcburi kənar audit yoxlamasından keçməlidir. Xərcləmələri üzv ölkələrin maliyyəsi hesabına həyata keçirilən beynəlxalq və hökümətlərarası təşkilatlar üzv ölkələrin ali 9 audit qurumlarının təmsilçilərindən ibarət xüsusi qurum tərəfindən müstəqil kənar auditin obyekti ola bilərlər. Bütün bunlar ümumilikdə dünya ölkələrinin audit mənzərəsidir.
Azərbaycanda bu sahədə mövcud vəziyyətə gəlincə, bizdə Ali Audit orqanı olaraq Hesablama Palatası fəaliyyət göstərir. Palata büdcə və maliyyə icraatı ilə bağlı Milli Məclisə hesabat verən, təşkilati və funksional müstəqilliyə malik olan ali maliyyə nəzarəti orqanıdır. Azərbaycanda Hesablama Palatası 1999-cü ildə yaranıb. Palata sədr, sədr müavini və 5 auditordan ibarətdir. Onlar parlament tərəfindən təyin edilir və azad edilir, onların səlahiyyət müddəti 7 ildir. Azərbaycanda Hesablama Palatası dövlət vəsaitinin və digər dövlət əmlakının qanunauyğun, məqsədyönlü və səmərəli istifadəsinə dövlət nəzarətini həyata keçirir. Hesablama Palatasının fünksiyalarına həmçinin dövlət büdcələrinin və büdcədənkənar dövlət fondlarının büdcələrinin layihələrinə və müvafiq qanun layihələrinə, habelə icrası barədə hesabatlara rəyin verilməsi daxildir.
Hesablama Palatasının fəaliyyətinin digər istiqaməti büdcə prosesinin təkmilləşdirilməsi haqqında təkliflərin hazırlanması və Milli Məclisə təqdim edilməsidir. Azərbaycanda Hesablama Palatası müstəqil olaraq yoxlamalar aparır. İndiyə qədər aparılan yoxlamalara hər hansı qurum etiraz, yaxud nəticəylə razılaşmamaq kimi mövqe göstərməyib.
Post-sovet ölkələri ilə müqayisə...
Post-sovet ölkələri ilə müqayisə aparanda görürük ki, Azərbaycan, Gürcüstan, Qırğızıstan və Rusiyada ali audit qurumu birbaşa heç bir təşkilatın tabeçiliyində deyil. Qazaxıstanda ali audit qurumu prezidentə, Ukraynada parlamentə tabedir. Azərbaycan, Gürcüstan, Ukrayna və Rusiyada ali audit qurumu parlamentə, Qazaxıstanda prezidentə, Qırğızıstanda isə həm prezidentə, həm də parlamentə hesabatlıdır. Hesablama Palatasının nüfuzuna görə (burada Hesablama Palatasının İcra Hakimiyyətindən müstəqilliyi, yoxlama aparmaqda sərbəstlik, büdcənin adekvatlığı və milli təhlükəsizlik sektorunun auditini həyata keçirmək üçün Hesablama Palatasının ştatında xüsusi auditorların mövcudluğu nəzərdə tutulur) üzrə 2010-cü il Açıq Büdçə İndeksinə görə, MDB ölkələri arasında birinci yerdə 100 baldan 77 bal toplayan Rusiya olsa da, Azərbaycan 20 bal toplayıb. Son illər isə tam başqa mənzərə yaranıb. Hesablama Palatası yalnız Azərbaycanda deyil, beynəlxalq təşkilatlar və ayrı-ayrı dövlətlər tərəfindən ölkəmizinən obyektiv və nüfuzlu qurumu kimi qəbul edilir. Belə ki, 2006-2010-cü illər ərzində Hesablama Palatasının nüfuzu Gürcüstanda 71 baldan 53 baladək və Ukaynada 73 baldan (2008-ci il) 63 baladək azalıb, Azərbaycanda isə 0-dan 20-dək yüksəlib. İstinad edilən göstəricilər göründüyü kimi bir onillik öncəyə aiddir. Hazırda isə tam fərqli mənzərə var. Azərbaycan müvafiq sahədə adları çəkilən ölkələrdən xeyli irəlidədir. 2023-cü ilin Açıq Büdcə İndeksinə görə Hesablama Palatası 100 baldan maksimum 100 bal əldə edib və bu dünya üzrə ən yüksək göstəricidir.
Hesablama Palatasının vəzifələri...
Azərbaycan və Rusiyada Hesablama Palatası Dövlət büdcəsinin həm gəlirlərinə, həm xərclərinə nəzarət edir. Gürcüstan və Ukraynada Hesablama Palatası yalnız dövlət xərclərinə, Qazaxıstan və Qırğızıstanda isə yalnız dövlət gəlirlərinə nəzarət edir.
Rusiya İqtisadiyyat Universitetinin dosenti, bank işi və maliyyə üzrə mütəxəssis Ariz Əliyev Modern.az-a açıqlamasında bildirib ki, hazırda Azərbaycanın Ali Audit orqanı bəzi MDB ölkələrinə nümunə ola bilər:
“Hansı ölkədən asılı olmayaraq MDB ölkələrinin audit palatalarının fəaliyyəti qanuni, operativlik, obyektivlik, müstəqillik, aşkarlıq prinsiplərinə əsaslanır. Bütün sadalanan prinsiplər və tapşırıqlar büdcə vəsaitlərinin xərclənməsinin qanunauyğunluğu və səmərəliliyinin monitorinqinə, saxtakarlıq və korrupsiya baxımından pozuntuların müəyyən edilməsinə gətirib çıxarır. MDB ölkələrinin Hesablama Palataları vaxtaşırı seminarlar təşkil edir, burada Ali Dövlət Nəzarəti Orqanları Rəhbərləri Şurasının nümayəndələri ilə qabaqcıl təcrübə mübadiləsi aparırlar. Eyni zamanda, Azərbaycandakı fəaliyyətlərlə bağlı fikirlər müsbətdir. Azərbaycanın Hesablama Palatası beynəlxalq platformalarda fəaldır. Korrupsiyaya qarşı mübarizədə yeni yanaşma və metodların işlənib hazırlanmasında, nəzarət və ekspert-analitik fəaliyyətlər zamanı korrupsiya risklərinin müəyyən edilməsi və qiymətləndirilməsi üzrə metodiki tövsiyələrin hazırlanmasında böyük nailiyyətlər əldə olunub. İşçilərin etik davranış kodeksinin, müxtəlif göstəricilər sisteminin düzgün qurulduğunun şahidi oluruq. Bu da digər MDB ölkələrinə nümunədir. Düzdür, bu qurumun görəcəyi işlər hələ çoxdur, amma şəffaf və obyektiv fəaliyyəti hər kəs tərəfindən qəbul edilir. Bu elə bir fəaliyyət növüdür ki, nəticələri yaxın illərdə də daha çox olacaq”.
Azərbaycanın Hesablama Palatasının fəaliyyət istiqamətlərindən biri kimi beynəlxalq əlaqələrin inkişafı sahəsində də mühüm irəliləyişlərə nail olub. Palatanın beynəlxalq fəaliyyəti INTOSAI, EUROSAI, ASOSAI və ECOSAI kimi beynəlxalq audit təşkilatlarına üzv olmaqla çoxtərəfli və bir çox ölkələrlə qarşılıqlı münasibətlərin gücləndirilməsi fonunda ikitərəfli müstəvidə həyata keçirilir. Bundan əlavə, ikitərəfli əməkdaşlıq da xüsusi önəm kəsb edir.
Aşağıdakı ölkələrlə ikitərəfli Saziş və Memorandumlar imzalanıb:
İran İslam Respublikası Ali Audit Məhkəməsi (2005) Pakistan İslam Respublikası Baş Auditor Ofisi (2005) Qazaxıstanın respublika büdcəsinin icrasına nəzarət üzrə Hesablama Komitəsi (2006) Ukraynanın Hesablama Palatası (2006) Belarus Respublikası Dövlət Nəzarət Komitəsi (2010) Moldova Hesablama Palatası (2014) Rusiya Federasiyası Hesablama Palatası (2018) Qırğızıstan Respublikası Hesablama Palatası (2018) Polşa Ali Audit Ofisi (2018) Küveyt Dövləti Auditor Bürosu (2019) Gürcüstan Respublikası Nəzarət Palatası (2019) Səudiyyə Ərəbistanı Krallığı Baş Audit Məhkəməsi (2022) Türkiyə Cümhuriyyəti Sayıştay Başkanlığı (2022) Birləşmiş Ərəb Əmirlikləri Dövlət Audit İnstitutu (2022) Gürcüstan Dövlət Audit İnstitutu, Azərbaycan Dövlət İqtisad Universiteti (2022) Koreya Audit və Təftiş Şurası (2023).
Qeyd edək ki, hazırda ən aktiv dövlət qurumlardan olan Hesablama Palatasının 166 işçisi var. Dövlət orqanlarının sayı isə 1000-dən çoxdur. Müqayisə üçün bildirək ki, qonşu Gürcüstanda Hesablama Palatasında 342 nəfər əməkdaş çalışır. İşçi sayının az olmasına baxmayaraq obtektiv fəaliyyət göstərən qurum Milli Məclis qarşısında bir neçə dəfə məsələ də qaldırıb.
Milli Məclisin İqtisadi siyasət, sənaye və sahibkarlıq komitəsinin sədri Tahir Mirkişili Modern.az-a açıqlamasında deyib ki, bir çox ölkələr, eyni zamanda qonşu ölkələrlə müqayisədə Hesablama Palatasının işçi resursları daha azdır:
“Nəzərə alsaq ki, palatanın auditləri ilə əhatə edəcəyi vəsaitlərin həcmi hər il artır, dövlət maliyyə nəzarəti qarşısında daim yeni-yeni çağırışlar yaranır. Onda bu vəzifələrin öhdəsindən gəlmək üçün həm yetərli sayda işçi resuralarına, həm də mövcud kadrların peşəkarlıq səviyyəsinin daim yüksəldilməsinə və fəaliyyətdə elektron alətlərdən, süni intellektdən geniş istifadə olunmasına zərurət yaradır. Hesab edirəm ki, Hesablama Palatasının bütün bu alətlərdən istifadə etməsi müasir dövrün tələbidir. Müşahidələrimiz onu deməyə əsas verir ki, bu istiqamətdə də Palata tərəfindən işlər görülür”.
Komitə sədri həmçinin Palata və Milli Məclis arasında iş strukturuna da toxunub.
“Hesablama Palatası Milli Məclis yanında yaradılmış və parlamentə hesabatlı olan bir dövlət qurumudur. Palatanın iş fəaliyyətinin bir hissəsi Milli Məclis komitələri ilə sıx bağlıdır. İqtisadi siyasət, sənaye və sahibkarlıq komitəsi ilə Hesablama Palatası arasında sıx və məhsuldar əməkdaşlıq mövcuddur. Dövlət Büdcəsi ilə bağlı layihələrin təhlil və müzakirəsi zamanı palatanın hazırladığı materiallar xüsusi əhəmiyyət daşıyır. Eyni zamanda, digər qanunvercilik aktlarına da tərəfimizdən edilən müraciətlərə palatanın verdiyi rəylər bizim üçün əhəmiyyətlidir. Ümumiyyətlə, son illər Hesablama Palatasının öz fəaliyyətində daim yeniliklərin tətbiq etməsi, peşəkarlığın yüksəldilməsi, yeni alətlərin tətbiqi əməkdaşlığımızın keyfiyyətini xeyli yaxşılaşdırıb. Milli Məclisin dövlət vəsaitlərinin xərclənməsinı effektiv nəzarət etməsində Hesablama Palatasının rolu müstəsnadır. Palatanın dövlət vəsaitlərinin xərclənməsinə effektiv nəzarətinin artırılması hər zaman müzakirə olunan məsələlərdən biridir. Ölkədə aparılan iqtisadi islahatlar fonunda dövlət orqanlarının funksiyalarının bir çox hallarda dəyişikliklərə məruz qalması nəzarət funksiyalarında da daim təkmilləşmələrin aparılmasını zəruri edir. Burda söhbət səlahiyyətlərin şaquli istiqamətdə artırılmasından deyil, nəzarət mexanizmlərinin üfüqi istiqamətdə dərinləşməsindən gedə bilər. Yekun məqsəd dövlətə aid olan və ya dövlət funksiyalarından qaynaqlanaraq əldə edilən vəsaitlərinin şəffaf, ədalətli, qanunauyğun və səmərəli xərclənməsinə mümkün qədər geniş nəzarət etməkdir. Bu çağırış həm də Milli Məclis qarşısında olan çağırışdır”.
Azərbaycanda əksər iqtisadçı ekspertlər əvvəlki illərlə müqayisədə Hesablama Palatasının nüfuzunun yalnız ölkə daxilində deyil, xaricdə də artdığını qeyd edirlər. Palata daxildə istənilən qurumda audit yoxlaması apara bilir. Doğrudur, burada qeyri-adi nəsə yoxdur, bu, palatanın fəaliyyət istiqamətinə aiddir, bunu ona görə vurğulayırıq ki, əvvəllər bəzi dövlət qurumları palatanı yaxın buraxmırdı. Beynəlxalq nüfuzua gəlincə, burada ilk növbədə Türk Dövlətləri Təşkilatına (TDT) üzv ölkələr diqqət çəkir. Çünki hazırda bu çoğrafiya bütün sahələr üzrə Azərbaycan üçün prioritetdir. Hətta TDT məkanında Azərbaycan xeyli sahələr üzrə lokomotiv rolunu oynayır. Audit də bu sahələr içindədir. Palatanın təşəbbüsü ilə TDT üzv ölkələrin müvafiq qurumlarının əlaqəli fəaliyyəti və xeyli təkliflər ortadadır. Bütün bunlardan sonra əminliklə demək olar ki, Hesablama Palatası həm daxildə, həm də xaricdə Azərbaycan auditinin brendinə çevrilib. Doğrudur, daxildə dövlət qurumlarının palataya sevgisi könüllüklə yanaşı həm də qorxudandır. Ancaq təbii ki, xarici məsələdə belə faktor ola bilməz.
